Erasektori kaasamine korrakaitseülesannete täitmisele Eestis

Monika Mikiver, LL.M. 
Õiguskantsleri nõunik

Annan oma ettekandes ülevaate erasektori kaasamise tegelikkusest, kuidas see kujunes aastaks 2007, ning käsitlen ka uue korrakaitseseaduse eelnõu kavatsusi luua erasektori kaasamiseks vastavad regulatsioonid.

Aastaks 2007 kujunes Eestis olukord, mil eriti Harjumaal mitmetes kohalikes omavalitsuses tegeles avaliku korra tagamisega põhiliselt kas turvaettevõtja AS G4S või korrakaitsele suunatud MTÜ-d.

Olukorda kirjeldavad järgmised näited, mis on päris Rae valla poolt väljaantavast ajalehest: 

•	22. detsembril Lagedil patrullinud ekipaaž märkas kahtlast sõiduautot, mille üks esituli ei põlenud. Sõiduauto pööras samasse suunda, kuhu läks ka ekipaaž ja peatus tee ääres, autos istus kamp noori. Kui ekipaaž lähenes sõidukile, et selles olevaid isikuid kontrollida, kihutas sõiduauto minema. Ekipaaž järgnes talle, et aga juht ei reageerinud peatumismärguandele, teavitati sõidukist politseid, kes edastas info oma patrullidele.
•	23. detsembril helistati politseist ja teatati, et Jüris sõidab ringi maastur, mis rikub liikluseeskirju. Ekipaaž märkas Vaskjala külas suurel kiirusel kihutavat maasturit, mis sõitis Aruküla poole, kuid auto marki ei suudetud tuvastada ning tagaajamine osutus kiirust arvestades liiga ohtlikuks. Tekkinud olukorrast informeeriti politseid, kus tegeleti asjaga ise edasi.
•	19. jaanuaril helistas politsei ja palus sõita Lagedile, Raadiojaama teele, kus ühe maja trepikojas pidi olema purjus mees, kes segab majaelanike päevarahu. Patrull leidis purjus mehe juba õuest ja kuna ta polnud kontaktivõimeline, anti ta üle politseile.
•	6. jaanuaril helistati politseist ja paluti minna appi Jüris Tammiku tee 29 ühte korterisse, kus vaimuhaige meesterahvas oli lõhkunud kodus mööblit ja nõusid. Mees viidi kiirabiga psühhiaatriahaiglasse. 11. detsembril helistati politseist ja paluti minna Jüris Ehituse 21 ühte korterisse. Korteris oli purjus lärmav meesterahvas. Kohapeale kutsuti kiirabi, kes tegi mehele rahustava süsti. Peale vestlust rahunes ta maha ja lubas magama minna.
•	19.oktoobril helistati politseist ja paluti minna Ujula teel asuvasse korterisse, kus üks tütarlaps tahtvat veene läbi lõigata.

Olukorra, kus mitmetes omavalitsuses teenindasid väljakutseid mitte politseinikud, vaid turvafirma või korrakaitselised mittetulundusühingud (MTÜ), tekkimise võimaluse lõi abipolitseinike seadus. 

19.12.2002 jõustunud abipolitseiniku seaduse (APolS) muudatuse kohaselt jäeti APolS § 2 lõikest 1 välja nõue, et isik saab abipolitseinikuna politsei tegevuses osaleda vaid oma vabast ajast. Eelnõu seletuskirjas selgitatakse muudatust järgmiselt: "Eelnõuga kaotatakse nõue, mille kohaselt saab abipolitseinikuna tegutseda vaid isiku vabast ajast. Muudatuse tulemusel on näiteks turvatöötajatel ja kaitseliitlastel võimalik täita abipolitseiniku ülesandeid ka töö ajal ehk vastavalt turvateenistuse või Kaitseliidu ülesandeid täites." Seega loodi alates 19.12.2002 võimalus, et abipolitseinik täidab samal ajal avaliku võimu ülesandeid ning eraõigusliku juriidilise isiku tööülesandeid. Praktikas järgnes sellele kohalike omavalitsuste poolt lepingute sõlmimine AS-ga G4S, kaasamaks turvaettevõtja patrullteenistust avaliku korra tagamisele. 

Turvatöötajale avaliku korra ülesannete lubamatuse selgitamiseks pean esmalt viitama era- ja avaliku õiguse eristamisele. Riigikohus on rõhutanud õiguse üldteoorias juurdunud arusaama, et avalik õigus kui osa õiguskorrast on määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu teostamisega. Avalik-õiguslik õigussuhe eeldab igal juhul, et õigussuhte üks osapooltest oleks avaliku võimu kandja. Üldjuhul on selleks riik, kohalik omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik juriidiline isik. Avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui seadusega või seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku võimu teostamiseks.

Eraõigus reguleerib õigussuhteid, mis teenivad erahuvisid. Turvaseaduse (TurvaS) eelnõu seletuskirjas märgitakse: "Eelnõu eesmärk on turvateenuse ja sisevalve tegevuse õiguslik reguleerimine läbi teenuse kvaliteedi ja turvatöötaja kvalifikatsiooni tõstmise ning seeläbi korrastada turvaettevõtluse turgu, tagades ennekõike kodanikele miinimum garantiid turvateenuse tellimisel." TurvaS § 1 lg 1 kohaselt sätestatakse turvaseadusega turvateenuseid osutava ettevõtja tegevuse tingimused ja kord, turvatöötaja õigused ja kohustused, turvatöötajale ettenähtud tagatised, sisevalve korraldamise tingimused ja kord, turvaettevõtja ja sisevalve tegevuse üle järelevalve teostamise kord ning vastutus turvaseaduse rikkumise eest. Turvaettevõtjate tegevus on erahuvides, turvaseadus on eraõigus. 

Kui turvaettevõtjale antakse halduslepinguga üle avaliku võimu ülesanded, on turvaettevõtja selles ulatuses avaliku võimu kandja. Nii näiteks on Tallinna linn andnud turvaettevõtjale üle järelevalve parkimiskorralduse üle, mille suhtes on Riigikohus ka märkinud, et "AS Falck Eesti (hoolimata oma eraõiguslikust vormist) osaleb menetluses seoses halduslepingu alusel omandatud haldusülesande täitmisel tekkinud vaidluse lahendamisega. Kolleegiumi arvates on aga oluline see, et AS Falck Eesti täidab haldusülesannet, mis on AS Falck Eesti üks põhitegevusi."

2007.a alguses viis AS G4S avaliku sektori teenused uue kaubamärgi –  AS Ühisteenused - alla, mis osutab liiklus- ja parkimiskorralduse, ühistranspordi piletikontrolli, tasulise parkimise kontrolli ning parkimismajade ja parklate opereerimise teenust. Seda põhjendati järgmiselt: "Kaubamärgivahetus annab võimaluse luua avalikkuse jaoks selgema piiri turvateenuse ja avaliku sektori teenuse vahele."

Järelikult on turvaettevõtja ka ise möönnud õigusselgusetust ja turvateenuse ja avalike ülesannete sulandumisest tulenevaid probleeme, kuid antud menetlus puudutab eeskätt turvaettevõtja patrullekipaažide turvatöötajate meetmeid. Turvaettevõtja AS G4S kodulehekülje andmetel on avalikku korda tagavate patrullekipaažide tegevus aga jätkuvalt käsitletav turvateenusena, mitte aga nn avaliku sektori teenusena. 

Erahuvide teenimiseks loodud turvaettevõtja poolt ka abipolitseinike ülesannete täitmine loob pealegi väga suure ohu õigusriigi põhimõtte osaks olevale õiglase menetluse põhimõttele, sest erinevalt riigiga teenistus- ja ustavussuhtes olevatest ametnikest on turvatöötaja lojaalne oma tööandjale. Põhiseadus võimaldab seadusandjal kehtestada lisaks ettevõtlusvabaduse ja poliitilise veendumuse vabaduse piiranguid ja poliitilise veendumuse vabaduse piiranguid, juhtides tähelepanu ametnike huvide konflikti vältimise vajadusele sõltumatuse ja erapooletuse tagamise eesmärgil. Lojaalsuskohustus riigile ning era-, poliitilistest jms huvidest (ka näiliselt) sõltumatu ja erapooletu ülesannete täitmine on eriti oluline politsei ülesannete täitmise puhul, aga ka teistes valdkondades, kus kõne alla võib tulla rahu tagamise eesmärgil füüsilise jõu kasutamine ning seeläbi ka isikute põhiõiguste ja vabaduste intensiivne riive. Seega ametniku teenistus- ja ustavuskohustus kui ka ametnikule seatud tegevuspiirangud teenivad ausa ja õiglase avaliku võimu teostamise eesmärki. Samas on avaliku võimu teostaja objektiivsus ja erapooletus üks peamistest õiglase menetluse tunnustest. Tähtsaim objektiivsuse nõude puhul on asjaolu, et avaliku võimu kandja ei pea mitte üksnes olema, vaid ka näima aus ja õiglane. Seega ei saa pidada olukorda, mil turvatöötaja võib samaaegselt olla abipolitseinik, põhiseadusega kooskõlas olevaks.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib haldusõigussuhteid. Halduslepingu sõlmimise lubatavust reguleerivad lisaks 01.01.2002 jõustunud haldusmenetluse seadusele ka 01.07.2003 jõustunud halduskoostöö seadus. 

Vastavalt halduskoostöö seaduse § 3 lõikele 1 võib eraõigusliku juriidilise isiku volitada riigi haldusülesannet täitma seadusega, seaduse alusel antud haldusaktiga või seaduse alusel halduskoostöö seaduses sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud halduslepinguga.

HKS § 3 lg 4 näeb ette, et haldusülesande täitmiseks volitamise korral võib sõlmida ka tsiviilõigusliku lepingu, aga seda ainult juhul, kui kõik HKS § 3 lõikes 4 sätestatud tingimused on täidetud: kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Tsiviilõigusliku lepingu sõlmimisel HKS § 3 lg 4 kohaselt ei kohaldata halduskoostöö seaduse nõudeid (HKS § 1 lg 3).

HKS § 3 lg 4 tõlgendamisel tuleb juhinduda avaliku ja eraõiguse vaheteost ning lähtuda sellest, et avalik-õigusliku suhte tunnustele vastav õigussuhe tuleb avaliku võimu avalik-õigusliku elluviimise primaarsuse põhimõttest reguleerida halduslepinguga. 

Seega taandub haldus- ja võlaõigusliku lepingu eristamisel küsimus sellele, kas vastavate lepingutega antakse ka reaalselt üle täidesaatva riigivõimu volitusi või siis mõjutatakse muul viisil kolmandate isikute subjektiivseid õigusi (haldusleping) või üksnes kaasatakse eraõiguslik isik avaliku teenuse osutamisele eraõiguslikult (tsiviilõiguslik leping). 

Selle küsimusega on tegelenud ka Riigikohus, leides järgmist: "Avaliku ülesande täitmise tagamiseks võib avalik võim sõlmida aga nii halduslepinguid kui tsiviilõiguslikke lepinguid. Halduslepinguks kvalifitseerub avalike ülesannete täitmise tagamiseks sõlmitud leping juhul, kui lepinguga on eraõiguslikule isikule antud avaliku võimu volitusi või kui leping reguleerib kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. Seevastu võib tsiviilõigusliku lepinguga olla tegemist juhul, kui eraisik üksnes kaasatakse teenuse tellimise korras avaliku ülesande täitmisele, ilma et talle oleks üle antud võimuvolitusi või lepinguga reguleeritaks kolmandate isikute õigusi. Eeltoodu ei puuduta juhtumeid, kus halduslepingu sõlmimine toimub otseselt avaliku õiguse normide alusel." 

Halduslepinguga haldusülesande üleandmisel kehtib alati seaduse reservatsioon – seadus peab sisaldama selgesõnalist volitust haldusülesanne halduslepingu alusel üle anda. Selline põhimõte tuleneb PS §-s 3 sisalduvast seaduslikkuse printsiibist. 

Volitusnormi nõue on sätestatud HKS § 3 lõikes 1, samuti HKS §-s 4. Viimase kohaselt peab täidesaatva riigivõimu volitusi puudutava halduslepingu sõlmimine olema seaduses otsesõnu ette nähtud. Täidesaatev riigivõim hõlmab põhiõigusi riivavaid tegevusi – näiteks isikule haldusaktiga täitmiseks kohustusliku korralduse andmine, samuti vahetu sunni kasutamine. Võimuvolituste ülekandmine füüsilistele ja juriidilistele isikutele kujutab endast samuti riigivõimu teostamist. Volitusnormi nõue on sätestatud ka HMS § 97 lõikes 1, mille kohaselt võib piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks sõlmida halduslepingu vaid seaduses sisalduva volitusnormi alusel.

HKS § 4 kohaselt peab täidesaatva riigivõimu volitusi eeldava haldusülesande täitmiseks volitamist reguleeriv seadus ette nägema täidesaatva riigivõimu volituse sisu ja haldusülesande, haldusülesande täitmise üle riiklikku järelevalvet teostava asutuse või organi ning haldusülesande täitmise edasise korralduse juhul, kui haldusleping lõpetatakse ühepoolselt või kui esineb muu põhjus, mis takistab juriidilisel või füüsilisel isikul jätkata haldusülesande edasist täitmist.

Lepingute kohaselt on AS G4S ülesandeks politseiga eelnevalt kooskõlastatud piirkondades ja marsruutidel patrullimine ning selle käigus turvalisuse tagamine, õiguserikkumiste tõkestamine, avaliku korra rikkumiste ennetamine ja tõkestamine. Lepingu kohaselt tõkestab patrullekipaaž tänavate, kõnniteede ja muude avalike kohtade risustamist, prügi mahaloopimist või selle mahapanekut selleks mitteettenähtud kohtadesse, samuti puude, põõsaste ja muude haljasalade rüüstamist, majaseinte ja teiste rajatiste rikkumist ja määrimist. Samuti peatab patrullekipaaž võimalusel politseitegevuses osalemisel liiklusvahendeid, mille liikumise iseloom või tehniline seisund võivad ohustada kaasliiklejaid.  Saades ükskõik mil viisil informatsiooni ähvardavast ohust, õigusvastasest ründest või muust õiguserikkumisest, rakendab patrullekipaaž võimalusel abinõusid õiguserikkumise ennetamiseks või tõkestamiseks. 

Põhiseaduse preambulis nimetatud sisemise ja välise rahu kaitseks meetmete võtmine kujutab endast avaliku võimu teostamist ning seega avalik-õiguslikku suhet. Avaliku korra kaitse on osa täidesaatva riigivõimu ülesannetest, mis hõlmab nii avalikku korda ähvardava ohu ennetamist, ohu väljaselgitamist ja tõrjumist kui ka rikkumise kõrvaldamist. Seega kujutab avaliku korra kaitse endast möödapääsmatult põhiõiguste riivet ning kolmandate isikute subjektiivsete õiguste mõjutamist ja avaliku võimu teostamist. Lepinguga ei saa reguleerida õiguserikkumiste tõkestamist igaüheõiguste teostamise alustel, sest see toob sisuliselt kaasa hädakaitseõiguse muutumise ärilisi huve teenivaks kaubaks ning avalik võim hakkab sisse ostma teenust, mis on riigi võõrandamatu ülesanne.