Erastamine ja modernne omavalitsuslik ettevõtlusõigus

Prof. Dr. Franz-Ludwig Knemeyer
Würzburgi Ülikooli riigi- ja haldusõiguse emeriitprofessor

1.	Munitsipaalvaldkonnas on erastamispüüdlustel vähe manööverdamisruumi. Kõigi liidumaade seadusandjad on pannud kohaliku omavalitsuse üksustele kohustuse osutada ise elanikele eluliselt tähtsaid teenuseid või vähemalt tagada nende püsiv ja sotsiaalselt aktsepteeritav täitmine. Kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded on erastamise eest kaitstud. Nii jääb peamiselt üle vaid liikumine vahetust munitsipaalhaldusest kaudsesse ja sellega seonduvalt üleminek eraõiguslikku organisatsioonilisse vormi.

I osa. Munitsipaalhoolekande ülesannete erastamine

2.	Kuni 1990-ndate aastateni valitses üldine ühiskondlik-poliitiline veendumus, et omavalitsuslikke ülesandeid tuli täita avalik-õiguslikus vormis, põhimõtteliselt üksnes oma territooriumil ja ilma eraõiguslike isikute osaluseta.

3.	Eelkõige hoolekandeülesannete valdkonnas on kohaliku omavalitsuse üksused tunnetanud juba pikemat aega oma juhtimis- ja rahastamisvõimete ammendumist. Konkurentsisurve, kohaliku eelarve probleemid ja üldised strateegilised kaalutlused on alates 1990. aastate keskpaigast toonud kaasa teenuste sisseostmise ja erasektoriga koostöö laine, osaliselt ka kohalike ülesannete tegeliku (st materiaalses mõttes) erastamise.

4.	Erilise aktuaalsuse on organisatsioonilise erastamise teema saavutanud pärast seda, kui kohaliku omavalitsuse üksused on erastamise – või õigemini turul tegutsemise – avastanud oma eelarvete konsolideerimiseks ja laiendanud seda nii endale täitmiseks võetud omavalitsuslike ülesannetele kui ka valdkondadesse, mis ei ole otseselt seotud elanike heaolu tagamisega (nt oma sõidukipargi rakendamine väljaspool kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmist; remondiettevõtted erasektorile; aiandusettevõtted muude asutuste tarbeks jne).

5.	Kui public-private-partnership’i valdkonnas on avalike ülesannete täitmisega seonduvad muudatused veel täies hoos, siis majanduslike ülesannete üleandmine munitsipaaläriühingutele toimub seadustega kindlustatud pinnasel. Protsess, kus riik muutub ülesandeid täitvast riigist ülesannete täitmist tagavaks riigiks, ei ilmne siin mitte omavalitsuslike ülesannete täieliku üleandmise näol, vaid ülesannete täitmine nihutatakse iseseisvatele, kohalike omavalitsuse üksuste poolt loodud juriidilistele isikutele. Juhtimine ja kontroll jäävad omavalitsuse täitevorganite ja nende demokraatlikult legitimeeritud kollegiaalorganite pädevusse.

6.	Vastuliikumisena eraõiguslike õigusvormide tugevnenud kasutamisele kujundati avalik-õigusliku asutuse regulatsioon sedavõrd atraktiivseks, et sellega peeti võimalikuks takistada munitsipaalettevõtete põgenemist avaliku õigusest ja peatada suundumist ühinguõiguse alla.

II osa. Modernne omavalitsuslik ettevõtlusõigus

7.	Modernset omavalitsuslikku ettevõtlusõigust iseloomustab lai õiguslike vormide palett, täielik valikuvabadus ettevõtlusstruktuuride avalik-õigusliku või eraõigusliku kujundamise vahel ja eraõiguslike isikute kaasamine kaudsesse omavalitsuslikku ettevõtlushaldusesse. Igasuguse ülesannete üleandmise põhieeldusteks on ja jäävad avaliku huvi – või siis avaliku eesmärgi – täitmise tagamine ja demokraatlik legitimatsioon kohaliku omavalitsuse esinduskogude efektiivse juhtimise ja kontrolli kaudu.

8.	Juba 1960. aastatel ja tugevnenult taas 1990. aastatel ilmnes omavalitsuslike majandusettevõtete iseseisvumise trend. Üha enam kohaliku omavalitsuse üksusi tunnetasid eraõiguslike organisatsioonivormide tõelist või oletatavat eelist ning kujundasid munitsipaalettevõtted ümber munitsipaaläriühinguteks.

9.	Munitsipaalettevõtete vananenud regulatsioon tõi kaasa vajaduse põhjapaneva reformi järgi, mis võtaks võrdsel määral arvesse nii munitsipaalettevõtete iseseisvumise vajadust kui ka nende juhtimise ja kontrollimise vajalikkust kohaliku omavalitsuse esinduskogude kaudu. Samaaegselt pidi uus omavalitsuslik ettevõtlusõigus tulema toime väljakutsetega, mis suurenevad koos turgude kasvava dereguleerimise ja liberaliseerimisega, ilma et seejuures kahjustataks munitsipaalmajanduse ja eramajanduse vahelist korrapoliitilist tasakaalu.

10.	Baieri liidumaa kujundas aastatel 1995 kuni 1998 oma munitsipaalmajandusõiguse ümber omavalitsuslikuks ettevõtlusõiguseks ja võttis sellega endale vajalike reformide elluviimisel teerajaja rolli. Selles nn omavalitsuslikus ettevõtlusõiguses avaldub filosoofia, mille kohaselt seotakse avalik-õiguslikud organisatsioonivormid eraõiguslike organisatsioonivormide eelistega ja samaaegselt tagatakse läbi ettevõtjate tegevuse läbipaistvuse suurendamise kohalike omavalitsuste juhtimis- ja kontrollivõimalused. Uue „munitsipaalettevõtte“ kui iseseisva avalik-õigusliku asutuse organisatsioonivormi loomisega kõrvaldati munitsipaalettevõtte ja munitsipaaläriühingute vaheline lünk. Vaid Baden-Württembergi ja Sachseni liidumaad on oma munitsipaalhaldusõigust munitsipaaläriühingute reformi teel moderniseerinud. 

11.	Lähtudes hoolekandeülesande ettevõtlusalase tegevusvormi enesestmõistetavast lubatavuse eeldusest, tuleb alates 1935.a Saksa vallaseadusest (Deutsche Gemeindeordung, DGO) kehtivate kolmikpiiride põhieeldused seada vastavusse konstitutsiooniõiguslike eesmärkide ja piiridega ning kohandada need oma sisutiheduselt vastavaks uuele munitsipaalmajandusfilosoofiale. Vaevalt et leidub muud valdkonda, kus munitsipaaltegevuse põhieeldused oleksid liidumaades viimastel aastatel nii lahku arenenud nagu see on toimunud munitsipaalmajandusklauslite – munitsipaalmajandustegevuse piiride detailsete eelduste – kujundamisel.

12.	Halduskohtupraktika ja valitsev arvamus kirjanduses eitavad munitsipaalõiguslike kolmikpiiride – eriti subsidiaarsusklausli – kaitsvat iseloomu eraettevõtlusele, viidates peaasjalikult sätte eesmärgile. Saksa Liidu Ülemkohus (Bundesgerichtshof; BGH) on sulgenud ka tsiviilkohtutee Kõlvatu konkurentsi seaduse § 1 kaudu. Sellele vastavalt kutsub näiteks prof Joachim Suerbaum seadusandjat üles reguleerima (eraisikute kasuks) konkurentsikaitset.

13.	Uue organisatsioonilise vormi munitsipaalmajandusõigusliku adekvaatsuse tuvastamisega pole siiski veel vastatud teisele olulisele hinnangulisele küsimusele. Teenuste sisseostmine ja/või organisatsiooniline erastamine peavad olema õigustatud mitte üksnes majanduslikult, vaid ka konstitutsiooniõiguslikult. Munitsipaalettevõtted peavad seetõttu põhimõtteliselt olema allutatud valitava esindusdemokraatliku organi juhtimis-, suunamis- ja kontrollivastutusele. Teenuste sisseostmine ja/või organisatsiooniline erastamine ei tohi volikogu ja linnapea või vallavanema koondvastutust põhimõtteliselt muuta.

14.	Sellal kui uus õigusvorm on Baieris ja Põhja-Rein-Vestfaalis (Nordrhein-Westfalenis) väga hästi vastu võetud, on ta teistes liidumaades seni vähem vastukaja leidnud. Üheks põhjuseks on asjaolu, et uue õigusvormi rakendamise ajal eksisteerisid juba paljud eraõiguslikes vormides haruettevõtted. 

15.	Modernse munitsipaalmajandusõiguse terviksüsteemis on munitsipaalettevõte kui avalik-õiguslik õigusvorm – kujundatuna koos eraõiguslike organisatsioonivormide eelistega – (nii nagu ka ettevõtlusega seotud avalik-õiguslik asutus piiritletuna eelistatud osaühingu ettevõtlusvormist) oluliseks tugisambaks ja pakub kohaliku omavalitsuse üksustele ümberstruktureerimiste või uute organisatsioonide asutamisel kaalumistväärivat alternatiivi eraõiguslikule vormile.