Õigushariduse ja juristikutse ühtlustamise probleemid Euroopa Liidus

Tanel Kerikmäe
Jean Monnet professor, Õigusteaduskonna juhataja, International University Audentes
Tallinna Tehnikaülikool

Alltoodud ettekande lühiversiooni aluseks on 2007 a. Coimbra ülikooli õigusteaduskonnas European Communities Studies Association (ECSA) seminaril "After Fifty Years: The Coming Challenges” peetud ettekanne "Globalization and higher education: problems and directions”. 

Haridusmaastiku sh õigushariduse rahvusvahelistumine on vältimatu juba seetõttu, et oleme osa Euroopast mis püüdleb konkurentsivõimelisuse kasvule ülejäänud maailma suhtes. Hiljutine OECD ekspertiisarvamus tõestab ilmekalt, et rahvusvahelistumine on kasvav trend ja see on muutunud ka Eesti hariduse prioriteediks (vt kõrgharidusstrateegia). Kõik EL liikmesriigid on vastu võtnud strateegilised dokumendid, mis toestavad kvaliteedikontrolli, ühisõppekavasid, kvalifikatsioonide vastastikkust tunnustamist ja immigratsioonipoliitika suhet haridusega. 

Bologna protsess ja õigusharidus
Pole kerge määratleda, mis on „Euroopa kõrgharidus“. Enamik seoseid saab tuua läbi uut ajastut tõotava Bologna protsessi, mis on suunitletud ühtlustamisele. Samas on juriidiliselt mittesiduvat Bologna deklaratsiooni kasutatud maagilise väljendina paljude, tihti vastandlike huvidega huvigruppide poolt (EL ametnikud, liikmesriigi ametkond, ülikooli administratsioon, õppejõud, tudengid jne). 2010 aastaks peaks täiuslikult toimima Euroopa kõrgharidusraamistik (European Higher Education Area), mis koosneb järgmistest komponentidest:
- 3+2 ainekavadele üleminek (hetkel 80%)
- ECTS- ainepunkti süsteem (hetkel ca 70%)
- Euroopa tasandil kvaliteedikontroll läbi vastava registri (Register of European Higher education quality Assurance and Accreditation Agencies)
- mobiilsuse takistajate elimineerimine ja diplomite vastastikune tunnustamine 
- Euroopa kõrgharidussüsteemi atraktiivsuse suurendamine globaalses võtmes.

Euroopa Õigusteaduskondade Assotsiatsioon (ELFA) on 2008 aasta resolutsioonis viidanud Bologna protsessi ebapiisavusele: näiteks mahuliselt ühtlustatud õiguse bakalaureusetaseme õppekavade erinev ülesehitus ja vajadus miinimumnõuete väljaselgitamiseks. Liikmesriigiti esineb ka erinev arusaam, millised on formaalsed nõuded õiguse erialale õppima asujale, mis teenuste pakkumise üha vabamal turul võivad saada oluliseks takistajaks.

Hariduse turule orienteeritus
Majanduslikud imperatiivid on tunginud ka ülikoolide igapäevaellu. Eelarvestamine ja side edukate lõpetanutega on kõrgharidust andvate institutsioonidele üha olulisemad. Kõrgharidusmaastikul edukalt tegutseja peab olema majanduslikult ratsionaalne ja jätkusuutlik. Majanduslikud näitajad on saanud primaarseiks, et hinnata ülikooli jätkusuutlikust ja teadusasutuste taset. Tööhõive (vt alane uurimus Business Europe ) on vaieldamatult üks haridussüsteemi konkreetsemaid  näitajaid. Vastavaalane artikkel „The Economist“ lehekülgedel viitab „tundlikule kliendile suunatud uuele kõrgharidusele“. Üha enam peatutakse küsimusel: mida vajab globaalne tööandja? Seni on ülikoolide edetabelid sõltunud akadeemilise töötajaskonna koosseisust – nende tuntusest teadusmaailmas. OECD´s  haridusuuringute osakonna sõnul on saamas olulisemaks see, kui kvaliteetselt jagatakse teadmisi ja mis on õppimisprotsessi tulemused.. Uut moodi edetabelite koostamine on planeeritud aastasse 2010, mil ka Bologna harmoniseerimisprotsess peaks olema lõpule viidud. 

Tänapäeva Euroopa kõrgharidusstrateegia märksõnad on järjest enam seotud majanduslike näitajatega, näiteks  „teadmuspõhine majandus“ ja „Euroopa elukestev õpe“. Innovaatiliste kontseptsioonide esitlejaid, nagu „õppiv organisatsioon“ on süüdistatud amerikanismis, mis Euroopale ei sobi. Siin on laskutud vaidlustesse Euroopa kõrghariduse autentsusest üldse. ELFA koosolekuil kõlanud üleskutse alustada juuraõpinguid Euroopa õigusega ja alles seejärel liikuda kohalikku jurisdiktsiooni võib tunduda dramaatiline. Kahtlemata saab Eurooplust arendada läbi curricula sisu , mis võiks olla ka õigushariduses vähemalt osaliselt ühiselt mõistetav. Euroopa Komisjoni esindaja Figel’i sõnul “suurim väljakutse on kombineerida struktuursed muudatused õppe tõeliselt kaasajastatud sisuga”.

Ühtlustamise probleemid
Neid võimalusi saab vaadelda nii rahvusvahelisel, riiklikul kui ülikooli tasandil. Kõige ebaühtlasem on harmoniseerumine riiklikul tasandil. Reforme on sageli tehtud halvasti või läbimõtlematult, mis on olukorda pigem halvendanud. Probleemide taga seisavad peamiselt järgmised põhjused:
-	Ülikoolide piiratud autonoomia ja liikmesriikide haridusstrateegia etteaimamatus;
-	Mobiilsuse madal tase, et hoida ära „ajude äravoolu“ ning kaitsta oma turgu. 
-	Akrediteerimissüsteem ei ole õigusriiklik (otsused sõltuvad valitsusest, mitte   sõltumatust komisjonist). Siin on julgustavaks arenguks Euroopa Kõrghariduse kvaliteediregistri tekkimine. 
-	Subsiidiumid erialadele, mille järgi arvatakse olevat riiklikke vajadusi (mitte
Euroopa turgu). Õigusteadus jääb tavapäraselt tagaplaanile.
-	Keeleprobleemid (vähe inglise keelseid ainekavasid ja kursusi eelkõige õigusteaduses). 
-	Mitteosalemispoliitika ja vähene läbipaistvus kvaliteedi ja rahastamisstrateegiate ning standardite väljatöötamisel. 

Need sõlmküsimused toodi välja ka ministrite kohtumisel Londonis 2007 ja Euroopa Ülikoolide Assotsiatsiooni poolt, kus tõdeti, et enam autonoomiat annaks ülikoolidele rohkem paindlikust kohaneda muutuva ühiskonnaga. Ettekandes ELFA-le (Leuvenis 2006), tõstsin üles küsimuse rahvusvahelise õigusteaduse õpetamise komplitseeritusest. Arvamusi ja ettepanekuid selles vallas on arvukalt ja enamik neist kurdab tõsiasja üle, et rahvusriiklik protekstsionism ei lase toimida rahvusvahelistel standarditel..Ilmselt on koostöö eri riikide õigusteadlaste ja praktikute vahel alles kujunemisjärgus. Toon vaid mõned näited õigusteenuse pakkumise keerukusest rahvusvahelises mõõtmes. 
 
Klopp kohtuasi (1984): Saksa kodanik, kes praktiseeris Pariisis, kuid tema liikmelisus advokatuuris peatati. Vlassopoulou kohtuasi (1991): Kreeka jurist, keda ei aktsepteerinud Saksa Advokatuuri poolt. Van Binsbergen kohtuasi: Hollandi jurist, kes ei saanud oma klienti esindada, kui tema alaliseks elukohaks sai Belgia. Enamikel juhtudel on Euroopa Kohus tõestanud, et Ühenduse õiguse rikkumine esines. Kuivõrd Bologna reform on vabatahtlikusele baseeruv ja puudutab vaid teatud ühtlustamisnäitajaid võib püstidada teesi, et kõrghariduse edendamisel saaks kasutada edukamalt Ühenduse õiguse siduvaid norme ja põhimõtteid. Üleriiklik õigus on tõhusam vahend kui riikidevahelised konsensuslikud strateegiad. Õigushariduse puhul on tekkinud mõte, et protektsionismi vastu kasutada teenuste vaba liikumise põhimõtet Rooma lepingu art 50 mõistes. Humbel kohtuasi (1988) toob välja teesi, et avalik-õiguslik  haridus ei ole teenus vaid esindab ühiskondlike huve. Ka Euroopa Kohus on teenuse pakkumist määratlenud seoses tööstus- või kaubandustegevusega. Samas on riigitellimuse osakaal avalik-õiguslikes ülikoolides järjest vähenev või erialati reguleeritud. Wirth kaasuses (1992) viitas Euroopa Kohus, et eraharidus võib olla vaadeldud „teenusena“ Euroopa õiguse mõistes. Neri kaasuses (2002)  astus Kohus sammu edasi, põhistades arusaama, et liikmesriik ei tohi seada halduslikke takistusi haridusteenuste pakkumisel teise riigi ülikooli poolt. Antud juhul oli probleem lepingus Nottingham Trent University (avalik-õiguslik) ja European School of Economics (eraomandil põhinev) vahel. Vaidluse keskmes asus Itaalia ministeeriumi nõue, mille kohaselt tunnustati teise liikmesriigi õppeasutuse poolt pakutud tasemeõppe läbinute kvalifikatsiooni vaid juhul, kui nad läbisid õppe vastavas riigis. 

Hilisemad kohtulahendid puudutavad maksuküsimusi (Komisjon vs Saksamaa 2007): national income tax legislation excluded the possibility of deducting tax in respect of fees of those who are receiving education abroad; scholarships and subsidies (Rhiannon and Iris Bucher 2007); diplomite vastastikust tunnustamist (kohtuasjad Hispaania ja Kreeka vastu). Oluliseks dokumendiks antud valdkonnas võib kujuneda ka Euroopa Liidu Põhiõiguste Harta (art 13 ja 14), mis aitaks hariduse rahvusvahelistumisele kaasa läbi inimõiguste kaitse. ELFA 2007 aastal vastuvõetud resolutsioon III/06 viitab samuti võimalusele mobiilsuse takistavate tegurite elimineerimiseks Euroopa õiguse abil ja soovitab ülepiiriste ainekavade ja välisõppejõudude senisest jõudsamat kasutamist ELFA resolutsioon II/06 õigusõppejõudude kohta julgustab akadeemilist personali saama hariduskogemust teises liikmesriigis (vähemalt üks semester), et tugevdada Euroopa dimensiooni õigushariduses ja soovitab ülikoolil seda võtta eeldusena töösuhte alustamisel.

Kokkuvõte 
Eeltoodud arvesse võttes kutsuksin üles vaatlema meie õigushariduse küsimusi laiemalt ja avatumalt, püüdes vastata alltoodud küsimustele:
- Kas me teame ja järgime Euroopa kõrghariduse rahvusvahelistumise suundumusi?
- Kas meie VÕTA komisjonid on teadlikud rahvusvahelisest praktikast valdkonnas?
- Milliseks võiksid kujuneda õigusteaduse õppekavadele astujatele miinimumnõuded? 
- Kas õppejõudude teadustööd arvestatakse töökoormusesse sarnaselt Euroopalike tavadega?
- Kas õppejõudude ja üliõpilaste mobiilsust vaid jälgitakse või ka juhitakse ülikoolide ja teaduskondade poolt?
- Millised on plaanid õppekavade rahvusvahelistamiseks, ühisdiplomiteks?

Eestis on kvaliteetse õigushariduse pakkujaid vähe ja koostöö tulevikusihtide seadmiseks tundub vältimatu. Alustuseks võiksime:
Jagada informatsiooni rahvusvaheliste foorumite, konverentside ja teadusprojektide osas;
-	Jagada rahvusvahelisi kogemusi ja pädevusi nii õppetöös, õppekavade kujundamisel kui haldamisel;
-	Uurida ühistel alustel Eestis õppivate juuratudengite rahulolu;
-	Rajada ühiseid strateegilisi suhteid rahvusvahelistesse võrgustikesse;
-	Teavitama E- kursuste pakkumisest ning koostööst ERASMUS partneritega. 

EL Ministrite Komitee seadis arutletud küsimuste eduka lahendamise eelkõige riigile kuid ilmselgelt vastutavad tuleviku eest ka ülikoolid oma akadeemilise vabaduse piirides.